La Cour des comptes enfonce le clou sur les achats de prestations de conseil par l’Etat

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La Cour des comptes confirme les drives dans l’achat de prestations de conseil par l’Etat, sujet qui avait empoisonn la campagne d’Emmanuel Macron. Surtout, malgr la directive de la Premire ministre en janvier dernier, le sujet n’est toujours pas sous contrle selon la rue Cambon.

Dans un rapport paru lundi, la Cour des comptes confirme, dans les grandes lignes, les conclusions d’une commission d’enquĂȘte sĂ©natoriale qui avait empoisonnĂ© la campagne d’Emmanuel Macron lors de la PrĂ©sidentielle de mai 2022. A savoir que, sous son premier mandat, les dĂ©penses de l’Etat en prestations de conseil ont explosĂ© et que l’encadrement de ce recours grandissant aux cabinets privĂ©s a Ă©tĂ© largement dĂ©faillant. AprĂšs avoir exclu les prestations informatiques (soit prĂšs des trois-quarts des 890 M€ engagĂ©s par les ministĂšres en 2021), la Cour des comptes constate que les dĂ©penses de conseil pures – « travaux d’Ă©tudes, de conception, d’accompagnement et d’aide Ă  la mise en oeuvre de projets, notamment de modernisation ou de transformation » – ont triplĂ© entre 2017 et 2021, pour reprĂ©senter 270,5 M€. Dont 38 % au titre du seul accord-cadre interministĂ©riel relatif Ă  la transformation de l’action publique, pilotĂ© par la DITP (Direction interministĂ©rielle de la transformation publique). Surprise, ce sont la Transition Ă©cologique et l’IntĂ©rieur qui sont les principaux clients des cabinets de conseil (plus de 20% des engagements de dĂ©penses de 2022… chacun !).

Sur ce marchĂ©, Sopra Steria se taille la part du lion (plus de 75 M€ en 2021), devant Capgemini Technology (61,5), CGI (48) et Octo (33,5). Notons toutefois qu’en consolidant les branches Technology et Consulting de Capgemini, l’ESN vire en tĂȘte avec plus de 100 M€ engrangĂ©s en 2021. Objet central de la polĂ©mique, McKinsey ne figure pas dans le top 10 (avec 16,8 M€ en 2021). Notons toutefois que la comptabilisation des chiffres en elle-mĂȘme soulĂšve bien des questions : la centrale d’achats publics, l’Ugap, qui rĂ©fĂ©rence elle-mĂȘme des cabinets privĂ©s auxquels peuvent avoir recours les ministĂšres, apparaĂźt en effet en tant que tel dans le tableau prĂ©sentĂ© par la Cour des comptes (avec un total de 61,6 M€).

L’absence de chiffres faisant foi

MĂȘme si l’Etat a mis la pĂ©dale douce en 2022 (avec un recul d’un tiers de la dĂ©pense) et si ce total ne reprĂ©sente que 0,25% des dĂ©penses de fonctionnement de l’Etat, les sages de la rue Cambon critiquent l’absence de cadre cohĂ©rent dans le recours aux cabinets de conseil. Comme elle l’avait dĂ©jĂ  fait en 2015 d’ailleurs ! « Plusieurs constats dressĂ©s Ă  l’Ă©poque sont toujours d’actualitĂ© », tacle la Cour des comptes, pour qui, si des avancĂ©es rĂ©centes sont Ă  relever (en particulier une circulaire de la PremiĂšre ministre sur le sujet, en janvier dernier), elles sont nĂ©es « sous la pression de l’actualitĂ© ».

Premier hic, selon la Cour : pour piloter cette dĂ©pense, encore faudrait-il disposer de chiffres fiables ! Or, comme l’a d’ailleurs trĂšs bien montrĂ© la polĂ©mique entourant le recours aux cabinets de conseil l’an dernier, personne ne semble en mesure de produire un total faisant rĂ©fĂ©rence. « Cela rĂ©sulte de l’inadaptation des rĂ©fĂ©rentiels comptables et des outils de suivi des dĂ©penses de l’État », selon les auteurs du rapport. Sans oublier les diffĂ©rences d’interprĂ©tation de ce qu’est ou n’est pas une mission de conseil. « La difficultĂ© Ă  produire des donnĂ©es prĂ©cises rĂ©sulte aussi du fait que les ministĂšres recourent majoritairement aux cabinets de conseil par le biais d’accords-cadres nĂ©gociĂ©s et signĂ©s par des structures interministĂ©rielles (la DITP, la DAE et l’Ugap) », Ă©crivent les auteurs, qui ne manquent pas de pointer le rĂŽle de ces structures dans une forme de dĂ©responsabilisation des ministĂšres.

« Dépendance, perte de compétences, voire démotivation des agents publics. »

Plus fondamentalement, les sages critiquent aussi l’absence d’une doctrine claire dans le recours aux cabinets de conseil. Si, pour eux, l’externalisation de certaines tĂąches Ă  ce type de prestataires n’appelle pas d’opposition de principe, elle doit ĂȘtre strictement encadrĂ©e. En particulier, les prestataires ne devraient pas remplir « des fonctions relevant du ‘coeur de mĂ©tier’ de l’administration, y compris des tĂąches d’exĂ©cution Ă  caractĂšre permanent », « intervenir dans le processus de dĂ©cision ou au titre de missions rĂ©galiennes », ou s’inscrire dans un cadre de renouvellement permanent entraĂźnant « des phĂ©nomĂšnes d’abonnement, de dĂ©pendance, de perte de compĂ©tences, voire de dĂ©motivation des agents publics. » Une critique Ă  peine voilĂ©e des pratiques qui avaient cours sous la prĂ©cĂ©dente mandature.

En plus d’une doctrine peu claire, l’administration est dĂ©faillante dans le pilotage de ces marchĂ©s, souligne la Cour. Tant dans la prĂ©paration et la nĂ©gociation de ceux-ci, que dans l’accompagnement des missions. « Ceci est d’autant plus prĂ©occupant que les dispositifs de contrĂŽle des marchĂ©s ont Ă©tĂ© progressivement allĂ©gĂ©s », Ă©crit la rue Cambon. Selon la Cour, les ministĂšres ont tendance Ă  se tourner vers les cabinets privĂ©s, « alors mĂȘme que les missions auraient pu ĂȘtre conduites en mobilisant des capacitĂ©s d’expertise internes, disponibles mais pas identifiĂ©es, par exemple au sein des inspections gĂ©nĂ©rales ou parmi les agents en attente d’affectation ». Et ce, d’autant plus facilement que certaines missions ont bĂ©nĂ©ficiĂ© des financements du programme interministĂ©riel de la DITP, allĂ©geant le coĂ»t des prestations pour les ministĂšres. L’accord-cadre interministĂ©riel de 2018 (dit accord-cadre Transformation), portĂ© par cette direction, a ainsi gĂ©nĂ©rĂ© pas moins de 270 M€ d’engagements auprĂšs de prestataires privĂ©s sur quatre ans.

Accords-cadres : une solution de facilité

Enfin, et c’est probablement la critique la plus acerbe, la Cour des comptes dĂ©plore l’usage trĂšs rĂ©pandu des accords-cadres, le principal support juridique pour le recours aux prestations de conseil. « Une solution de facilitĂ©, parfois au dĂ©triment de la rigueur », cinglent les auteurs du rapport. D’autant plus que l’exĂ©cution repose souvent sur de simples bons de commande (et non sous la forme de marchĂ©s subsĂ©quents). Selon le rapport, 85 % des missions en montant passent par des accords-cadres, de maniĂšre presque exclusive sous la forme de bons de commande.

Un choix qui ne s’imposait pas et qui a des consĂ©quences nĂ©fastes : « dans de nombreux cas, la prestation fournie rĂ©pond mal aux besoins. Il en rĂ©sulte aussi des surcoĂ»ts et des prolongations de missions dans des conditions qui ne sont pas prĂ©vues par les rĂšgles de la commande publique », jugent les auteurs. Bref, pour la Cour des comptes, certains ministĂšres ont utilisĂ© ce vĂ©hicule juridique comme « un droit de tirage ne nĂ©cessitant pas une justification prĂ©cise quant aux besoins et aux moyens d’y rĂ©pondre ». De quoi flirter plus que dangereusement avec les limites de la commande publique. Sur la base d’un audit d’une centaine de marchĂ©s de conseil passĂ©s et de bons de commande Ă©mis entre 2019 et 2022, les auteurs du rapport prĂ©fĂšrent parler d’imprĂ©cisions, de dĂ©passements d’enveloppes financiĂšres ou de dĂ©lais non respectĂ©s.

Une circulaire qui n’a pas tout rĂ©glĂ©

Ces constats expliquent aussi pourquoi la Cour des comptes regrette la dĂ©cision de la DTIP de reconduire les mĂȘmes modalitĂ©s juridiques pour le nouvel accord-cadre relatif Ă  la transformation de l’action publique. Un marchĂ© notifiĂ© en janvier 2023, d’une valeur de 150 M€ sĂ©parĂ©s en trois lots (conseil en stratĂ©gie, cadrage et conduite de projets, efficacitĂ© opĂ©rationnelle). Pour la rue Cambon, ce nouveau marchĂ© « rend possible la rĂ©pĂ©tition des anomalies constatĂ©es par la Cour ».

Si la Cour des comptes apprĂ©cie la cohĂ©rence introduite par la circulaire de janvier 2022, elle ajoute que les orientations qu’elle dessine doivent maintenant revĂȘtir un caractĂšre opĂ©rationnel. Et d’appeler Ă  la rĂ©daction d’un guide pratique pour les gestionnaires, prĂ©cisant en particulier les circonstances dans lesquelles le recours Ă  un cabinet s’avĂšre lĂ©gitime et prĂ©sente une valeur ajoutĂ©e, et explicitant les modalitĂ©s de ce recours. Sans oublier d’appeler Ă  un Ă©claircissement des rĂŽles entre Direction des achats de l’État (DAE) et la Direction interministĂ©rielle de la transformation publique (DITP), toutes deux chargĂ©es de compĂ©tences transversales en ce qui concerne le recours aux cabinets de conseil.



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